感覺

　　省“兩會”召開期間，關於如何做好廣州的舊城改造與城市更新，快速提升國家中心城市、省會城市的建設水平的宿霧話題引發了各界的廣泛關註。連日的廣州市“兩會”現場，該話題熱度依然不減。不少代表、委員炮轟廣州“三舊”改造進程緩慢，認為廣東的大政策非常好，但廣州的配套政策研究得不深、不透，導致實際操作推進太難。政府報告中提及的“政府主導、利益共享、儲備優先、成片開發”十六字改造方針，得到了不少代表委員的認同，“這個事急不得更等不起，當前的關鍵在於做成一批片區、項默形成帶動示範效應。”
　　企業房屋貸款代表亟盼政策落地
　　“企業要mSATA轉型升級，但原來擁有的土地資源都無法盤活，談何容易”20日上午的討論現場，市人大代表黃本堅一上來就批廣州“三舊”改造進程緩慢。“我們政策條例一大堆，但可操作性不乾很難落到實處。”
　　市人大代表劉艷春舉起了自己所供職企業的例子。“紅日燃具的研發生產基地在石井，用地是找一家國有企業和當地村社合作，或買或租，然後自己投資建起了廠房。十幾年過去，企業發展壯借款大了，不僅是用地的規模偏小，廠房的建築結構也不適應現在的生產工藝流程，以前主要手工，現在主要是自動化操作，舊廠房迫切需要改造升級。”
　　他說，公司此前一直想做一個輕資產型的企業，但現在的市場環境要求他們向重資產公司轉型。“如果能合法改造，明晰產權，十分有利於企業展開資本運預防癌症心得作。”
　　據悉，“三舊”改造的核心是完善歷史用地手續，但很多項目就是卡在這一關。根據政策，建設用地行為發生在1987年1月1日之後、2007年6月30日之前，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂了徵地協議併進行補償的用地單位可申請完善，需逐級上報經省政府同意，由省國土廳出具批覆。但就全市範圍來看，“通關”的項目極少，如白雲區僅有林安物流公司倉儲用地一宗。
　　鐘桂權代表說，相較舊廠番城中村的改造更為複雜。“怎麼推進一是要根據現實情況，調整容積率，村改造中儘量讓利於民；二是不要遍地開花，要有條件、有重點地進行改造，逐步推進，成熟一條村搞一條村。成熟的村要搞就要搞到底，不能爛尾，不能因此影響還在持觀望態度的村。”他表示，每條城中村改造成功，都將釋放巨大的經濟效益。
　　市人大代表、越秀區委書記武延軍認為，城中村改造是‘三舊’改造的重點，從，從楊箕村、寺右村的改造經驗看來，改造的關鍵在於集體經濟組織領導班子。”他建議，廣州要站在深化經濟體制改革的高度來研究部署集體經濟組織股份制改革，特別是按照公司法和股份制改革要求，建立集體經濟組織法人治理機制。
　　理順市區政府責權關係
　　“三舊”話題引起了市人大常委會主任張桂芳的高度關註，他表示，“三舊”改造政策有很強的時效性，政府要將之納入今年工作的重要議事日程。在他看來，“三舊”改造要註意處理好幾個方面的關係：
　　一是處理好政府、村民、企業三者的利益關係。改造涉及的村民的利益和參與改造的企業的利益需要充分考慮，政府應盡可能讓利。“如果說村民合理的權益得不到保障，改造推動不了。”
　　二是處理好政府主導與調動社會積極性的關係。在規劃、公共配套基礎設施等方面，政府必須主導，此外都可以交給企業、社會去乾。
　　三是處理好市政府與區政府的責權關係。市政府的職責主要是制定政策和監督檢查落實，大量具體工作和相關事權應該交給區，這樣實施起來才會更快。
　　市人大代表、蘿崗區委書記駱蔚峰表示，“城市更新光有政策還不夠，推行過程中遇到不遵守的情況也沒辦法，因此，應該上升到法律層面，建議廣州通過市人大設立城市更新條例。”他認為，城市更新跟著城市規划走，上升到法律層面後，更有法可依，單位和個人都要遵循，當然條例也要保障被拆遷人的合理合法權益。
　　他舉例：香港和新加坡都有類似城市更新的法規，像新加坡通過法律明確規定大樓定期翻新，政府出錢，這樣推進比較快。
　　■縱深分析
　　會診廣州“三舊”改造難四大問題
　　制度設計存盲點部門定位不清晰
　　“三舊”改造難，究竟難在哪裡近日來，記者多方採訪代表委員、職能部門人士及各類改造利益相關方。綜合各方聲音，廣州“三舊”改造問題主要集中在四個方面。
　　省市政策有差異，市政策缺乏延續性
　　據瞭解，廣東省出台了《關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，廣州市後續出台了《關於加快推進“三舊”改造工作的意見》、《關於加快推進三舊改造工作的補充意見》、《關於廣州市“三舊”改造管理簡政放權的意見》等政策。市出台的有關政策與省政策在土地確權、實施改造、審批程序等方面存在一定差別，且政策調整幅度較大，缺乏延續性，目前市有關職能部門、區、鎮（街）、村、社集體均無法準確理解和把握“三舊”改造政策和辦理流程，不利於改造工作穩定持續開展。
　　有代表直言，廣州市關於“三舊”改造的政策研究、制度設計尚存在不少盲點，亟待研究深、研究透。“必須平衡好三組矛盾關係：一是政府規劃引領與“三舊”實際持有人的矛盾，既要考慮城市功能佈局，也要考慮實際持有人的改造積極性；二是政府、土地權屬人與現持有投資經營者之間的矛盾。“三舊”錶面看屬村社集體物業，但實際上利益關係很複雜，村社當年出租了一塊地給投資人，投資人建好樓出租給若干經營者。我拆了20萬平方米，讓村社復建10萬平方米。檔次提高了，這10萬平方米效益比20萬平方米還高。理論是對的，但前邊拆掉的10萬平方米形成的利益關係怎麼平衡這個必須考慮；三是“三舊”是村集體、股民代表、股民衍生出來的，有的建了樓番有的蓋了小產權番必須考慮村集體內部利益平衡。”
　　完善用地手續後，市級供地及實施改造難
　　由企業完善征收手續且已經省審批的用地，辦理市級供地實施改造難。以白雲區為例，該區共有69宗土地辦理企業完善征收手續，目前有7宗獲省國土部門批覆同意，但僅有1宗辦理了供地手續。
　　村集體建設用地完善歷史用地手續後，辦理市級審批開展改造難。按照廣州市現行的“三舊”改造政策，除了用地行為發生在1987年1月1日前的可以直接確權外，其餘沒有合法用地手續的集體土地需抵扣留用地指標或納入舊村一併改造，方可完善集體建設用地手續。為爭取完善歷史用地手續，不少區絕大部分的村集體土地先由區政府統籌申報完善集體建設用地手續，但整村改造是一件複雜的工作，市裡並未明確完善用地審批後，如何辦理用地手續，所以至今少有集體土地得以完善手續並實施改造。
　　有基層代表質疑，“抵扣留用地指標也不盡合理，歷史形成‘三舊’多的村社，抵扣一點無所謂，但對‘三舊’體量小的村社不公平，等於用於復建安置的規模變小了。”他認為，村集體舊廠房與舊村改造一併統籌也有難度，應該在穩定片區規劃、符合城市功能的前提下，哪方面先成熟，先改造哪邊，不能機械地捆綁在一起。”
　　部門定位不清晰，未形成高效銜接導致審批難
　　目前，廣州市各相關部門主要按照具體項目審批方式進行工作銜接，每個改造項目均需“三舊”審批、規劃審批、用地批准，缺乏對“三舊”改造工作的整體分析和合理職責分工，職能部門將過多精力放在改造方案與控規矛盾協調、融資地塊樓面地價水平研究等方面，工作推進上協調多落實少，未能真正實現高效銜接。以三元裡村為例，2010年市“三舊”辦已批覆改造方案，但控規與三元裡文物保護規劃存在矛盾，城中村改造方案無法實施。目前正按“堅持保護優先、協同改造、分步實施、保護利用與舊村改造相結合的原則”開展改造方案修改完善等前期工作。
　　有代表表示，市三舊辦不應該是一個行政審批部門，其主要職責應該是推進完善用地手續、審定項目是否符合“三舊”政策，更重要的是針對改造實施的具體難題研究對策。市規劃部門主要負責編製規劃、從規劃引導角度審示改造改造項目合理性。市國土房管部門主要負責在項目改造獲批後辦理供地、土地出讓金計收和用地管理。三家各司其職。
　　“三舊”改造難，違法建設難以管控
　　按照現行的土地政策，村集體僅可通過宅基地政策、政府徵地返還留用地政策為村集體土地確權，廣州市歷史上村集體經濟組織為謀求發展導致產生了大量的違法用地和違法建設。這類違法用地原可通過省“三舊”政策完善手續，對土地進行確權登記，符合規劃的再由政府根據城市發展需要考慮是否批准其實施改造。
　　但2009年至今，廣州市一是未能加快推進完善歷史用地手續和土地確權登記工作；二是提高了集體舊廠房改造門檻，要麼與留用地指標掛鉤，要麼必須結合舊村一併統籌改造，村集體實施集體舊廠房改造訴求不能得到滿足，集體經濟難以真正實現轉型升級，其積極性受挫，只能繼續走違法用地、違法建設的老路。
　　■回應
　　陳如桂：
　　廣州將出台系列政策
　　加快“三舊”改造
　　本次兩會，“三舊”改造成為了代表委員們熱議的焦點內容之一。在回覆政協委員建議時，分管“三舊”改造工作的廣州市委常委、常務副市長陳如桂坦言，廣州分管“三舊”改造工作進度確實太慢。不過他同時也表示，廣州其實是對不符合條件的項目暫停一下。他表示，針對目前“三舊”改造遇到的困難，廣州將出台一系列政策措施，加快推進“三舊”改造。
　　“三舊改造總體進度確實太慢”
　　陳如桂說，省委、省政府和市委、市政府高度重視“三舊”改造工作，省委胡春華書記對廣州市的“三舊”改造工作提出了明確的要求，市委、市政府也正在抓緊部署有關工作。
　　陳如桂坦言，廣州的“三舊”改造在總體上確實不是很理想，大家感覺比較慢。“推進為什麼這麼慢，我們也在檢討其中的原因。”他表示，接下來廣州將出台一系列的措施，加快“三舊”改造工作。
　　陳如桂表示，“三舊”改造是廣州盤活土地存量的重要舉措，省里出台了相關政策，廣州也出台了一些配套文件，以單個項目改造為主，對有條件的村進行“三舊”改造，像楊箕村、獵德村改造方案，都是這個階段提出的。還有一些舊廠改造方案也批了，前後批了大小200多個項默總共25.2平方公里的改造面積。
　　陳如桂表示，廣州“三舊”改造強調政府主導，規劃先行。通過規劃，把各種公建配套落實好，造城中村、改造廠房的同時，起到改善城市環境，以及促進產業轉型的作用。
　　“三舊”改造要保護城市文化記憶
　　從2012年開始，“三舊”改造工作開始實行成片改造。比如廣州國際金融城，就是採用的片區改造方式，將1.12平方公里內的三個村、五個廠和兩塊地同步結合來，這種改造促進產業結構定形，是廣州“三舊”改造的一個典範，也是創建新城市空間的一個亮點。此外，還有珠江兩岸黃金岸線、黃埔臨港商務區等改造都是整片進行改造的。
　　陳如桂說，目前廣州的“三舊”改造，堅持的一個原則是政府主導，很多都是國有企業來做的。但有些企業在巴掌大的地方，還要建幾棟樓，配套都放不進去。所以對不符合條件的就放了一下。實際上“三舊”改造速度慢是對不符合條件的暫停一下，大家要理解政府的難處。廣州“三舊”改造遇到了不少問題，但通過“三舊”改造，我們取得了一系列的成效，很多商業改造項默過去的建築密度大幅降低，綠化率大幅提升，改造過程還增加了很多共建配套，各種市場等等社區服務設施。而且通過改造以後，提升了品質解決了很多城中村經濟發展的問題。同時，通過“三舊”改造，廣州整個城市的環境配套，物業管理等城市功能都得到了提升。
　　怎麼做才能加快進度呢陳如桂表示，廣州想要盤活土地存連就要出台一系列政策，解決過去遇到的困難，調動各方面的積極性，包括村民的積極性，開發商的積極性，舊廠本身的積極性，社會的積極性等。
　　陳如桂說，在“三舊”改造過程中，也要有保護意識，保護城市的文化記憶，保護城市的文化底蘊。廣州市320平方公里的舊村要改造，有200平方公里左右的舊城要改造，有56平方公里的舊城需要更新，更新和改造將一塊並存。
　　■對策出路
　　堅持連片綜合開發
　　引入產業發展模式
　　廣州納入“三舊”改造項目的土地面積約554平方公里，約占建成區面積的1/3∩以說，“三舊”改造的成敗，決定了廣州城市建設的成敗。下一步的路怎麼走代表、委員紛紛建言獻策，廣州部分區縣也正在積極探索新路。他們認為，當務之急應該儘快完善用地手續。而在改造模式上，應該堅持連片綜合開發，同時大力引入產業發展模式，而不是走純房地產開發模式的老路。
　　必須邁出關鍵一步：完善用地手續
　　一位不願具名的代表認為，“三舊”改造涉及利益主體眾多，政策應將各方利益都考慮到、平衡好，但在工作流程上更加簡化、更加透明。當務之急是把完善用地的政策用好用足。“這個政策最大的利好，在於與新增建設用地比較起來，不用走那新增建設用地那一套程序。”
　　上述人士表示，土地權屬與城市規劃是兩回事，權屬確定後，並不等於權屬人就完全支配土地二次開發建設，還必須滿足城市規劃的要求。“城市規劃必須考慮整體功能，不可能因為權屬人的利益，把工業用地調整為商業用地。當然，如果原來是工業用地，根據城市功能調整為商業用地，權屬人又想自主開發，那就要考慮補繳不同用地之間的差價。如果是村集體建設用地，可以允許改造成新的工業區、寫字樓，繼續壯大集體經濟實力，提高原村民的收入水平。一句話，不同的情況設計不同的政策。”
　　在廣州中心城區的城中村改造中，“釘子戶”頻出，項目進展緩慢曲折，某種程度上讓廣州的“三舊”改造決策更加謹慎。
　　“但我們不能‘因噎廢食’，大量建設在村集體的舊廠房並不涉及住房拆遷，對個人利益的衝擊相對沒有那麼嚴重，應該考慮優先改造。我們不要走純房地產開發模式的道路，而是引入產業發展模式，讓集體收益增加。”有代表分析，這樣一來，一大批集聚小散亂經濟的舊廠房被改造後，產業得到轉型升級，人口結構跟著變化，慢慢減少城中村房租經濟需求，進而為城中村改造創造條件。
　　堅持連片綜合開發 成熟一個推出一個
　　市人大代表、白雲區區長葉牛平說，白雲區“三舊”體量大，占到了全市的五分之一，理解好、運用好“三舊”改造政策，對於城市內涵發展至關重要。“村社集體歷史形成的‘三舊’用地，大量處於低效利用狀態，有好的政策使其合法、高效使用，村集體、投資人都有積極性。”
　　今年的市政府工作報告提出“政府主導、利益共享、儲備優先、成片開發”的改造原則，葉牛平說，白雲區正按照這一思路，謀劃一個片區改造試點項目。
　　“我們跳出就單個項目申報改造的老路，選定緊鄰白雲新城的陳田片區，科學編製片區規劃，擬統籌解決陳田村‘城中村’改造、永泰茶山莊舊廠房改造、江夏村歷史留用地、空港大道（江夏段）周邊綜合改造項目等六個項目的開發建設，成熟一個推出一個，實現提升城市建設水平、改善人居環境、促進產業轉型、完成政府收儲並籌集市政建設資金的綜合功能。”葉牛平表示，通過加強規劃管理、完善歷史用地手續、先易後難分類開發三個步驟，“三舊”改造的“陽光大道”一定能走通。
　　■專家觀點
　　用法治市場手段破解改造難題
　　中山大學嶺南學院教授姚益龍表示，廣州“三舊”改造特別是城中村改造的進度遠遠低於政府計劃和市民的要求。“三舊”改造推進難，主要是由於拆遷補償特別是“釘子戶”問題和改造資金問題。長期以來，社會輿論特別是網絡輿論對拆遷問題負面報道一邊倒，對城中村拆遷和改造缺乏公正合理的評價，似乎總是認為被拆遷戶受到了不公正對待，這不僅不太符合事實，而且也非常不利於城中村改造、社會的公正與和諧。姚益龍認為，廣州的城中村改造後，幾乎所有被改造的村民和村集體的利益都比改造前大大增加了。從拆遷實踐來講，拒絕補償的“釘子戶”是極少數，但是造成的危害極大。他們本質上都是要求更高的補償。有些甚至是農村長期歷史、宗族、乾群關係等非經濟方面的原因引起的。
　　他提出，政府可以探索土地證券化的思路，用土地的預期收益，對拆遷戶進行拆遷補償。“政府可以少量出資，聯合開發商成立公司，將土地未來的收益作為股份，作為房屋、現金補償之外的另一種方式，讓村民自由選擇。”姚益龍說，這種方式大部分村民可能都不會接受，但只要有10%的村民接受，節省的投資資金就是一個龐大的數字，未來股份的收益體現後，越來越多的村民可能都會選擇這種方式。他建議廣州可以選取一些地理位置優越，投資意識高、素質較高的“城中村”先行先試，然後再逐步推廣開來。
　　撰文：南方日報記者 黃偉 胡良光 張西陸 劉懷宇 實習生 劉益 統籌：黃偉　　（原標題：政策措施一堆 操作實施太難）